范恒山：着力打造京津冀世界级城市群

作者简介：范恒山，男，国家发展和改革委员会副秘书长（北京 100824）。

打造以首都为核心的京津冀世界级城市群，是党中央、国务院作出的战略决策，是《京津冀协同发展规划纲要》提出的重大任务，应牢牢把握有序疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的历史机遇，坚持问题导向，抓住关键环节，有力有序有效地加快建设。

一、打造京津冀世界级城市群是时代的选择

京津冀地区与长三角、珠三角地区比肩而立，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的地区之一。打造京津冀世界级城市群，是基于现实基础和未来发展的科学选择和必然要求。

第一，顺应发展要求。从京津冀自身看，打造京津冀世界级城市群有利于优化生产力布局和空间结构，推进京津冀协同发展和整体素质提升，推动京津冀在区域发展和全国发展中形成高位势。从全国看，建设京津冀世界级城市群，有利于优化提升城市群功能，拓展区域发展新空间，带动环渤海地区和北方腹地加快发展，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。从世界范围看，城市群已经成为世界各国尤其是发达国家城镇化的重要形态，成为各国人口居住和就业创业的密集区和支撑经济发展、参与国际竞争的大平台。国家间的竞争正日益演化为城市群之间的综合实力比拼。推进京津冀城市群建设，有利于创造国际竞争的新优势，进一步夯实中国参与国际竞争和合作的空间基础。

第二，体现比较优势。京津冀地区幅员广阔、城镇众多，各城镇间地缘相接、人缘相亲、文化一脉，有着天然的连带关系和互补机缘，为打造世界级城市群奠定了良好的基础。北京、天津两大直辖市矗立其间，石家庄、唐山、保定、邯郸等城市已具规模，实力较强，这些城市与新区在打造世界级城市群中能够发挥中心引领和支撑带动作用。

第三，化解现实压力。当前，京津冀城镇体系失衡，大中小城市参差不齐，城市群规模结构存在明显“断层”。城市同构现象严重，各城市间产业结构类似，主体功能雷同，城市建筑风格大同小异，缺乏必要的分工，致使重复建设、同构竞争比较严重。城市间发展差距悬殊，北京、天津两个特大城市集聚了大量优质资源，发展水平居于全国甚至是世界发展的优势位置，但同时周边分布着大量体量较小、综合实力较弱的中小城镇；大城市“虹吸效应”显著，中小城市辐射带动作用明显不足，致使京津冀这个较为发达的地区还存在着不少贫困区县。打造京津冀世界级城市群有利于解决这些突出问题，形成中心带动、协同发展、一体联动的格局。

二、打造京津冀世界级城市群须遵循的重要原则

打造京津冀世界级城市群，既要把握城市发展的一般规律，又要充分考虑区域的具体实际；既要立足于发挥当前比较优势，又要体现高端发展、长远发展的要求。为此，要遵循以下重要原则。

第一，坚持优化布局，协同发展。把京津冀全域作为有机整体，坚持“一盘棋”，增强整体性，按照城乡、区域、陆海相统筹的要求，调整优化区域人口和生产力布局，结合有序疏解北京非首都功能和解决城市同质化问题，合理调整城镇格局，形成大中小城市和小城镇合理分布、协调发展、相互促进的城市群发展格局。

第二，坚持有序开发，集约发展。把握国土空间开发的系统性及内在规律，严控国土开发强度，优化城市内部空间结构，促进城市建设与产业转移、人口聚集相统一。全面节约集约利用资源，努力强化城市土地、市场和建筑物的集聚功能，提高各类资源、要素和设施的利用效率和共享水平。

第三，坚持保护优先，绿色发展。尊重自然、顺应自然、保护自然，把生态环境保护放在城市群建设的优先位置。加强城市科学设计，推动城市有机更新，切实把握城市人口、经济、资源环境的平衡点，全面推行绿色生产和生活方式，努力建设集约紧凑、环境优美、和谐宜居的现代绿色城市。

第四，坚持分工协作，联动发展。发挥各城镇资源要素禀赋比较优势，促进特色化、差异化发展。深化城际分工协作，积极探索重大项目、平台共建和利益共享机制。加快城市间一体化发展进程，逐步推动从基础设施到公共服务的全面对接与联通，扩大资源要素的配置空间和先进管理服务的共享水平，实现协调发展、互利共赢。

第五，坚持改革引领，创新发展。充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用，消除隐形壁垒，破解影响协同发展和城市群建设的深层次矛盾和问题。强化创新驱动，推动城市管理体制、治理方式和运行模式等的全面创新，推动城市功能、品质、要素乃至精神风貌等的全面优化提升。

三、打造京津冀世界级城市群要着力关键环节

打造京津冀世界级城市群，必须牢固树立和贯彻落实新发展理念，以贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》为引领，突出重点领域，抓住关键环节，统筹协调，务实推进。应当在以下五个方面狠下功夫。

第一，优化城镇格局。坚持以人的城镇化为核心，以城市综合承载力为支撑，推进大中小城市协调发展。优化提升首都核心功能，进一步强化京津联动发展，两地共同发挥高端引领和辐射带动作用；推动产业要素沿京津、京保石、京唐秦轴向集聚，建设产业发展带和城镇聚集轴，以轴串点，以点带面，推动产城融合发展，构建以首都为核心的世界级城市群主体框架。

第二，统筹城乡发展。包括京津冀在内，中国的城市中往往包含着广大的农村，推进城市群建设必须统筹城乡发展。一要强化城乡发展一体化规划引领，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体来统筹谋划，促进城乡在空间布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和协同发展。二要构建城乡之间平等的利益交换机制，切实改变城市凭借优势地位低成本吸纳农村要素资源的状况，推动资源要素在工农间、城乡间平等交换。三要加强城市的辐射带动作用，切实把以城带乡、以工促农、以企帮村贯彻到规划建设的全过程和各项具体的工作中。四要推动农村第一二三产业融合发展，构建农业与第二三产业交叉融合的现代产业体系，拉长农村经济发展链条，拓展农村新经济新动能发展的空间。

第三，加强一体联动。加快交通一体化建设，加快干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路建设，建立京津冀主要城市间1小时交通圈，建设轨道上的“京津冀”；完善便捷通畅公路交通网，加快推进首都地区环线等区域内国家高速公路网建设，构建功能完备的现代港口群，打造国际一流的航空枢纽，在城市智能化交通管理、区域交通信息共享、提升一体化运输服务水平等方面，加强合作和衔接。强化生态环保联防联治，以治理PM2.5为重点，强化大气污染治理，实施清洁水行动，严格控制地下水超采，保护与修复重点湖泊湿地；建设区域联防联控体系，建立跨区环境联合监察、交叉执法、环评会商的工作制度；大力发展循环经济，加快推进区域间、产业间循环式布局，积极开展园区循环化改造。推进产业对接合作，综合考虑现有基础、发展条件、资源环境承载能力，合理确定各城市产业发展定位，切实优化产业分工和布局结构。创新产业合作发展模式，共同打造功能承接平台，加快推进重大产业合作项目，构建区域优势互补、良性互动产业发展体系。与此同时，还要协同实施品牌战略，协力打造一批具有世界影响力的名牌产品；共同建设功能平台，充分发挥其优化城市群资源配置、支撑区域经济社会发展的作用；一体优化营商环境，形成城市群法治化、国际化、便利化的良好格局。

第四，强化改革创新。加强创新驱动，整合区域创新资源，推动形成京津冀协同创新共同体，构建分工合理的创新发展格局，打造引领全国、辐射周边的创新发展战略高地。推进体制机制改革，深化“放管服”改革，建立健全权力清单、责任清单、负面清单管理模式；着力清除市场壁垒，促进商品和要素在城市间自由有序流动、平等交换；围绕突破重大体制难题，打造先行先试实验平台。建立健全一体化协调机制，创新公共服务优化配置机制，建立重大建设与改革事项的成本共担和利益共享机制，探索建立精干高效的城市群合作联动机制。

第五，提升公共服务。促进基本公共服务均等化，使人民在京津冀城市群建设中有更多的获得感，既是京津冀协同发展的本质要求，也是城市群建设的核心内容，还是凝聚力量、引导全社会参与支持城市群建设的重要手段。在教育方面，应通过组建“京津冀高校联盟”、推动京津冀职业教育发展、共建特色学科、鼓励扶持在京高校向京外转移等多种方式，优化城市区域教育资源布局，促进教育事业均衡发展。在医疗卫生方面，建立健全城市区域内双向转诊和检查结果互认制度，推进执业医师多点执业和医疗人才流动，促进区域内医疗卫生资源的优化布局。在社保方面，实现养老保险三省市间和各城市间的顺利衔接，完善基本医疗保险管理措施，协同分级诊疗体系建设，引导居民就近就医，促进形成有序医疗秩序。

京津冀世界级城市群建设是一项宏大的系统工程，既要稳扎稳打、步步为营，又要锲而不舍、久久为功；既要自力更生、竭尽全力，又要上下联动、齐心协力。通过持续不断的努力，一个以首都为核心、生态环境良好、经济文化发达、社会和谐稳定的世界级城市群最终会展现在世人面前。

（本文节选自《区域经济评论》第5期专题——城市群发展：新特点 新思路新方向，整理  齐双）